„Kooperationspartner brauchen verbindliche Regelungen, auf die sie zurückgreifen können“

Interview mit Marina Ruth zum Thema Kooperation in Jugendberufsagenturen

Marina Ruth ist wissenschaftliche Mitarbeiterin am Institut „Arbeit und Qualifikation“ (IAQ) der Universität Duisburg-Essen. In der Studie „Schnittstellen in der Sozialpolitik - Eine Analyse am Beispiel der Einrichtung von Jugendberufsagenturen“ hat sie zusammen mit Linda Hagemann untersucht, wie die Kooperation der verschiedenen Rechtskreise in der Jugendberufsagentur gelingt. Die Studie ist Teil des Projektes „Schnittstellen in der Sozialpolitik: Differenzierung und Integration in der Absicherung sozialer Risiken“, das vom Bundesministerium für Arbeit und Soziales (BMAS) im Fördernetzwerk Interdisziplinäre Sozialpolitikforschung (FIS) gefördert wird. Ihre Ergebnisse hat sie auch auf dem Großstadtnetzwerk „Übergang Schule - Beruf gemeinsam gut gestalten. Modelle der Kooperation und Steuerung im kommunalen Bildungsmanagement“ vorgestellt und mit den Teilnehmenden unterschiedliche Formate der Kooperation diskutiert. Im Interview mit der Transferagentur für Großstädte hat sie unter anderem über die Herausforderungen beim Aufbau einer Jugendberufsagentur und die Vor- und Nachteile der unterschiedlichen Kooperationsstrukturen gesprochen.

Frau Ruth, Sie haben Kooperationen im Bereich der Jugendberufsagenturen bundesweit analysiert. Was sind die besonderen Herausforderungen an diese Kooperationen?
Die Jugendberufsagenturen sind entstanden, weil man gemerkt hat, dass bestimmte Schnittstellen zwischen den Sozialgesetzbüchern besser verzahnt werden könnten. An der Einrichtung von Jugendberufsagenturen kann man die Schnittstellenprobleme, die es insbesondere zwischen den Rechtskreisen des SGB II, III und VIII gibt, aber auch die Lösungspotenziale besonders gut sehen. Die Jugendberufsagenturen sind ohne gesetzliche Veränderungen und ohne Fördermittel auf Basis eines gemeinsamen Aufrufs der Bundesregierung von 2013 und der Bundesagentur für Arbeit entstanden. Aus diesem Grund mussten die Beteiligten der verschiedenen Rechtskreise des Sozialgesetzbuches auf lokaler Ebene selbst feststellen, was haben wir eigentlich vor Ort für Strukturen, wo wollen wir hin und wie können wir das Konzept am besten umsetzen, so dass die Jugendlichen davon profitieren‘.

Vielleicht noch einmal zum Hintergrund: Es gibt bestimmte Zuständigkeitsbereiche pro Rechtskreis. In der Praxis kommt es beispielsweise vor, dass Jugendliche durch die Jugendhilfe betreut werden, zum Beispiel durch Hilfen zur Erziehung, gleichzeitig aber auch in Bedarfsgemeinschaften leben, die vom Jobcenter betreut werden. Dann müssen Jugendhilfe und Jobcenter Formate entwickeln, wie sie sich abstimmen. Diese Abstimmung auf der Ebene der Fallbearbeitung ist etwas, was die lokalen Jobcenter, Arbeitsagenturen und Jugendhilfen auch erst untereinander entwickeln müssen; die Einrichtung von Jugendberufsagenturen ist dafür ein möglicher Rahmen.

Können Sie die wichtigsten Ergebnisse der Studie „Schnittstellen in der Sozialpolitik: Eine Analyse am Beispiel der Einrichtung von Jugendberufsagenturen“ für uns zusammenfassen?
Man sieht am Beispiel der Jugendberufsagenturen sehr gut, dass es sehr unterschiedliche Formen der Kooperation gibt und auch schon sehr unterschiedliche Formen gab, bevor die Jugendberufsagenturen eingeführt wurden. Ich denke zum Beispiel an Kooperationen von Jobcenter und Arbeitsagentur, die bestehen schon etwas länger, da haben sich schon bestimmte Strukturen etabliert. Jetzt haben sich durch die Jugendberufsagenturen noch einmal neue Kooperationsstrukturen gebildet. 

Was wir auch feststellen konnten, ist, dass die Dauer der Kooperation ein großer Faktor ist: Kooperation muss erarbeitet werden, das dauert, da es ein Prozess ist, um Strukturen und Formate für eine gelingende Kooperation zu schaffen. Dadurch dass das Konzept der Jugendberufsagentur lokal ohne gesetzliche Veränderung oder Fördermittel umgesetzt wurde, haben sich sehr unterschiedliche Jugendberufsagenturen gebildet. Je nach den lokalen Gegebenheiten wurde ganz unterschiedlich konkretisiert, was Jugendberufsagentur eigentlich heißt. 
Außerdem konnten wir auch sehen, dass es nicht immer einheitlich ist, wie viel die einzelnen Partner dazu geben. Wir haben in unserer Untersuchung drei Modelle identifiziert. Dabei wurde deutlich, dass sich oft Fokuspartnerschaften herausbilden zwischen zwei der drei Rechtskreise. Das ist -denke ich- noch einmal ganz wichtig, um zu verstehen, dass Jugendberufsagentur nicht gleich Jugendberufsagentur ist.

Bezogen auf die drei unterschiedlichen Modelle: Welche Vor- und Nachteile haben die jeweiligen Formen? Gibt es eine, die Sie für besonders empfehlenswert halten?
Grundsätzlich war das ganze Konzept auch von Seiten der Bundesregierung von 2013 so angedacht, dass eine Kooperation aller drei Rechtskreise entwickelt werden soll. Ich denke, dass es für die Jugendlichen, die sich im Übergang Schule-Ausbildung-Beruf befinden und vielleicht in einer schwierigen Lebenssituation sind, wichtig ist, dass diese drei Rechtskreise ausreichend miteinander verzahnt sind, um eine lückenlose Beratung und Hilfe gewährleisten zu können. Insofern ist eine Gesamtpartnerschaft von drei Akteuren wünschenswert. Wir sehen aber in der Praxis, dass es in Teilen Fokuspartnerschaften gibt, die dann aus zwei Rechtskreisen bestehen. Das muss nicht per se heißen, dass die Jugendlichen schlecht versorgt sind, aber es fehlt eine weitere Perspektive, die dann noch Bedarfe erkennen könnte, die es bei den Jugendlichen gibt, und diese dann auch abdeckt. Ich würde sagen, dass in einigen Fällen die Fokuspartnerschaften eine Vorstufe zur Gesamtpartnerschaft sein könnten, die sich dann entwickeln kann, je nachdem, wie gut die Kooperation sich vor Ort entwickelt.
 
Drei Rechtskreise, weitere Akteure, unterschiedliche Organisationslogiken und Integrationsverständnisse – braucht es da nicht eine Koordinierung? Wie verbreitet sind Koordinierungsstellen?
Wir haben festgestellt, dass es innerhalb der Jugendberufsagenturen wenig explizite Koordinierung gibt. Wir hatten genau einen Fall in der Untersuchung, wo es eine Koordinierungsstelle gibt. Dort arbeitet eine Person, die ohne Rechtskreisanbindung die Jugendberufsagentur koordiniert. In vielen Fällen wird die Koordinierung wahrscheinlich durch andere Formate übernommen, Lenkungs- und Steuerungsrunden zum Beispiel. Ich denke, was den Jugendberufsagenturen für die Zusammenarbeit hilft, ist nicht nur eine Koordinierung, sondern dass man auch bestimmte Verfahren eindeutig regelt. Dass man zum Beispiel bestimmte Schnittstellen verschriftlicht und dann konkret festlegt, wie wird in einem solchen Fall verfahren. Wir haben in der Untersuchung immer wieder gesehen, dass es für die Kooperation im Rahmen der Jugendberufsagenturen sehr wichtig ist, auf der Ebene der Organisation auch formalisierte Abläufe zu schaffen, die dann Transparenz für die Fallbearbeitung schaffen. 
 
Welche Ergebnisse haben Sie überrascht?
Für mich persönlich war überraschend, wie wenig die verschiedenen Rechtskreise dann doch über die Arbeit der jeweils anderen wissen. Da braucht es auf der operativen Ebene, also bei der Person, die die Fälle bearbeitet, die Verknüpfung zu den anderen Rechtskreisen. Außerdem braucht es Formate zum Austausch, dass man sich persönlich kennenlernt, um die Vorbehalte, die es zwischen den Rechtskreisen zum Teil gibt, abzubauen und Wissen darüber, welche Angebote andere Rechtskreise bereithalten, aufzubauen.
 
Welche Rolle spielt die Kommunalverwaltung und insbesondere das Bildungsmanagement darin?
Kommunale Stellen sind in den Jugendberufsagenturen durch die Jugendämter, aber auch durch Jobcenter in Optionskommunenvertreten. Ansonsten wird das sehr unterschiedlich gehandhabt. Dadurch, dass die Ausgangssituationen lokal sehr verschieden sind, wurden die Teile der Kommunalverwaltung sehr unterschiedlich stark mit einbezogen. Insofern kann man da keine generelle Aussage treffen, welche Rolle die Kommunalverwaltung im Rahmen der Jugendberufsagenturen einnimmt. Es ist oft so, dass in den Lenkungs- und Steuerungsrunden bestimmte Teile der Kommunalverwaltung mitwirken, also auf der Steuerungsebene der Jugendberufsagentur. Zudem gibt es in den Jugendberufsagenturen selbst nicht nur diese drei Rechtskreise, sondern oft schließt man andere Partner noch mit ein, zum Beispiel das Bildungsmanagement oder auch Schulen. Wir haben uns in unserer Studie zwar auf die drei Rechtskreise fokussiert, aber darüber hinaus gibt es noch viele andere Netzwerkpartner, die in dem Konzept Jugendberufsagentur je nach lokalen Gegebenheiten eine Rolle spielen können. Die Verzahnung mit dem Bildungsmanagement ist allerdings erstaunlich gering ausgeprägt, wenn man bedenkt, dass der Übergang von der Schule in Ausbildung und Beruf im Schulsystem vorbereitet wird.
 
Was würden Sie Kommunen mit auf den Weg geben, die eine Jugendberufsagentur aufbauen oder weiter entwickeln wollen?
Eine Grundlage ist, in vielen Fällen, eine Kooperationsvereinbarung. In ihr legen die verschiedenen Partner fest, dass sie innerhalb der Jugendberufsagentur kooperieren möchten und mit wem sie zusammenarbeiten. Das hängt auch ganz stark von den lokalen Strukturen ab. Insgesamt brauchen die Partner über die Kooperationsvereinbarung hinaus Verfahrensregelungen, die bestimmte Schnittstellen verbindlich regeln, um dadurch Transparenz zu schaffen. Wichtig ist, mit Hilfe von Transparenz und Austauschformaten eine Basis zu schaffen, so dass die Kooperationspartner verbindliche Regelungen haben, auf die sie in der praktischen Arbeit auf der Fallebene zurückgreifen können. Das vereinfacht die Kooperation. Wichtig ist aber auch, persönliche Kontakte und Vertrauen zwischen den Mitarbeitenden der einzelnen Rechtskreise aufzubauen, damit auch die teilweise unterschiedlichen Handlungsziele der Rechtskreise nicht zu Zielkonflikten führen, die sich negativ auf die Beratung und Hilfe für Jugendliche im Übergang Schule-Ausbildung-Beruf auswirken.
 

Ein Viertel der 407 Jobcenter wird als kommunales Jobcenter der Landkreise/kreisfreien Städte betrieben und erfüllt die SGB II-Aufgaben ohne die Bundesagentur für Arbeit eigenverantwortlich (sog. Optionskommunen): https://www.kommunale-jobcenter.de/ (aufgerufen am 23.07.2019)