2. Kapitel - Praxisbeispiel München

Wirkungsorientierte Steuerung im Bildungsbereich für mehr Bildungsgerechtigkeit

Bildung ist in der Landeshauptstadt München ein zentrales Handlungsfeld der Stadtentwicklung und wird als wesentliche Voraussetzung für gesellschaftliche, kulturelle und politische Teilhabe in der Stadtgesellschaft angesehen. Dabei muss sich München ähnlichen Herausforderungen im Bildungsbereich stellen wie andere bundesdeutsche Großstädte. Auch die Münchner Bildungsberichte verweisen auf den schwer aufzulösen- den Zusammenhang zwischen Bildungserfolg und sozialer Herkunft. Daneben befindet sich München seit mehr als 15 Jahren in einer demografischen Wachstumsphase und ist eine stetig wachsende Metropole.

Wohnungsbau, Fragen der Integration, der Umgang mit urbaner Diversität und demografischer Wandel sind daher nur einige der Herausforderungen, vor denen München steht. Das hat Auswirkungen auf die Münchner Bildungslandschaft und stellt Fragen an die quantitative und qualitative Ausgestaltung frühkindlicher, schulischer und außerschulischer Bildungsangebote und Fördermaßnahmen. Darüber hinaus gibt es in einer großstädtischen Bildungslandschaft wie München viele Akteure – zum Beispiel staatliche, städtische und freie Träger – die im Sinne einer gelebten Verantwortungsgemeinschaft bei der Beantwortung dieser Fragen mitzunehmen sind.
Um den Herausforderungen im Kontext bestehender Bildungsungleichheiten zu begegnen, legt das Referat für Bildung und Sport seit einigen Jahren einen Schwer- punkt auf den Aufbau eines wirkungsorientierten Steuerungssystems im Rahmen des datenbasierten kommunalen Bildungsmanagements. Ziel ist nicht „nur“, beabsichtigte Wirkungen von Bildungsmaßnahmen nachvollziehbar zu messen, sondern auch das komplexe Verständnis und Ineinandergreifen von bildungsspezifischen Wirkmechanismen besser zu verstehen und zielorientiert anzupassen. Gerade im Bildungsbereich gibt es keine monokausalen Zusammenhänge zwischen bildungsspezifischen Investitionsanstrengungen einer Großstadt im Rahmen zusätzlicher Fördermaßnahmen und den damit intendierten positiven Auswirkungen, die sich nach der Erwartungshaltung der Politik meist unmittelbar einstellen sollten. In anderen Worten: Wenn Kommunen investitionsintensive Maßnahmen im Bildungsbereich entwickeln und umsetzen, zahlen diese nicht automatisch und unmittelbar auf das Konto höherer Chancengleichheit und Bildungsgerechtigkeit ein.
Aus diesem Grund nimmt die Stabsstelle Kommunales Bildungsmanagement die freiwilligen kommunalen Leistungen besonders in den Blick, da die Münchner Stadtpolitik hier ein nachvollziehbares Interesse daran hat, dass diese Maßnahmen auch bestenfalls messbar zu mehr Chancengerechtigkeit und Bildungserfolg führen – sprich: Wirkung erzielen. Daher werden neue Fördermaßnahmen in München wissenschaftlich begleitet. Diese Evaluationen, die im Sinne eines gestaltungsorientierten Forschungsansatzes angelegt sind, liefern wesentliche Erkenntnisse für die interne wirkungsorientierte Steuerung. Das datenbasierte kommunale Bildungsmanagement versteht sich als Bildungsprozessmanagement, das entlang der Wirkungskette erfolgt und sein Handeln entlang verschiedener Prozessschritte ausrichtet.1 Auf dem Feld der wirkungsorientierten Steuerung hat die Stabsstelle Kommunales Bildungsmanagement die Koordinierungsfunktion und bezieht die anderen Geschäftsbereiche partizipativ ein.2
In zehn Jahren möchte die Stabsstelle Kommunales Bildungsmanagement erreicht haben, dass sowohl die Geschäftsbereiche als auch die Bildungseinrichtungen vor Ort sich proaktiv in den Prozess der wirkungsorientierten Steuerung einbringen, ein gesteigertes Interesse an Selbstreflexion hinsichtlich der erzielten Wirkungen zeigen und dass die verankerten Akteursstrukturen nach- haltig sind. Das Referat für Bildung und Sport möchte im Jahr 2030 über einen Pool an Kennzahlen verfügen, die Aussagen zu den Wirkungen der Fördermaßnahmen erlauben und mit denen im Rahmen der wirkungsorientierten Steuerung weitergearbeitet wird. Die Münchner Bildungslandschaft sollte sich parallel dazu so weiter- entwickeln, dass multiprofessionelle Bildungseinrichtungen und im Stadtquartier vernetzte Bildungsangebote in zehn Jahren zu optimierten Bildungsübergängen
und schlussendlich zu mehr Bildungsgerechtigkeit und Chancengleichheit führen.
 
Die Münchner Förderformel
 
Mit der Münchner Förderformel wurde 2011 ein kommunaler Finanzierungsrahmen geschaffen, der weit über die gesetzlichen Verpflichtungen des Bayerischen Kinderbildungs- und –betreuungsgesetzes (BayKiBiG) hinausgeht. Der Einstieg steht trägerunabhängig allen Münchner Kindertageseinrichtungen offen (Krippen, Kindergärten, Tagesheime etc.). Anhand einer mathematischen Formel – bestehend aus einrichtungs- und kindbezogenen Faktoren – wird der Umfang der zusätzlichen Förderung berechnet. Aufgrund ihres modularen Aufbaus bietet die Münchner Förderformel für die Einrichtungen ein Höchstmaß an Flexibilität, sodass 2019 bereits rund 900 von knapp 1.400 Münchner Kindertageseinrichtungen in die Fördersystematik der Münchner Förderformel einbezogen sind.
Mit der Münchner Förderformel sind drei wesentliche Wirkziele verbunden: Erstens eine umfassende Förderung von Kindertageseinrichtungen über die gesetzlichen Verpflichtungen hinaus, zweitens eine einheitliche Förderung, die gewährleistet, dass alle Kindertagesein-richtungen die Zusatzleistungen beantragen können und drittens eine zielgerichtete Förderung von Chancengleichheit und Bildungsgerechtigkeit. Ausgehend von der Zielsetzung, Bildungsungleichheiten möglichst frühzeitig entgegenzuwirken, spielt der sogenannte Standortfaktor eine herausgehobene Rolle. Dazu werden die Sozialräume im Münchner Stadtgebiet von den Bildungsmonitorern entsprechend ihrer Belastung klassifiziert: Datengrundlage ist der Sozialindex, erweitert durch Daten aus dem Sozialmonitoring – wie Sozialgeldbezug oder Anzahl der Kinderschutzfälle. Einrichtungen, die mehrheitlich Kinder aus dem untersten Quartil aufnehmen, erhalten als Standorteinrichtungen zusätzliche Ressourcen im Umfang einer 75 Prozent-Stelle pro Gruppe allein aus dem Standortfaktor. Je nach Bedarf können anstelle von Erziehungskräften weitere Professionen eingestellt und multiprofessionelle
Teams aufgebaut werden, um auf die multiplen Förderbedarfe dieser Kinder optimal reagieren zu können.Die Ressourcenzuschaltungen haben für drei Jahre Gültigkeit, dann erfolgt turnusmäßig die Überprüfung des Standortfaktors. Dieses Vorgehen ermöglicht den Einrichtungen eine mittelfristige Planungssicherheit, andererseits können bei sich verändernder Ausgangslage auch Anpassungen in der Ressourcenzuweisung vorgenommen werden. Standorteinrichtungen haben bestimmte Förderschwerpunkte zu bearbeiten, unter anderem soll mit dem zusätzlichen Personal die individuelle Förderung ausgebaut werden. Aktuell sind gut 200 Kindertagesstätten Standorteinrichtungen.
Mit Einführung der Münchner Förderformel haben die Standorteinrichtungen an der Wirkstudie des Staatsinstituts für Frühpädagogik (IFP) und des Instituts für Soziale und Kulturelle Arbeit (ISKA) teilgenommen: Der verbesserte Anstellungsschlüssel birgt das Potenzial, die pädagogischen Prozesse in den Einrichtungen und die Kompetenzsteigerungen bei den Kindern zu verbessern. Es wird mehr Zeit für die Beobachtung und Dokumentation der kindlichen Entwicklung verwendet. Speziell die Sprachförderung bei Kindern mit Migrationshintergrund oder aus bildungsfernen Schichten konnte intensiviert und damit auch eine bessere Vorbereitung auf die Schule ermöglicht werden. Neben Einschätzungen von Leitungskräften kamen in der Wirkstudie auch standardisierte Beobachtungsinstrumente zum Einsatz.
Aufbauend auf dieser Wirkstudie wird aktuell in Federführung der Stabsstelle Kommunales Bildungsmanagement für die Kindertageseinrichtungen ein Instrumentarium für die interne Steuerung erarbeitet: Im Zentrum stehen die Themenfelder „Individuelle Förderung und Heterogenität“, „Zusammenarbeit mit den Eltern“, „Vernetzung mit anderen Akteuren“ und
„Übergang KITA – Grundschule“. Diese Themenfelder sind Bestandteil der jeweiligen pädagogischen Konzeptionen der Einrichtungen. Im Sinne eines Wirkungssteuerungskreislaufs berücksichtigen die Einrichtungen bei ihrer Qualitätsentwicklung fortlaufend die Prozessschritte „Planung“, „Umsetzung“ und „Controlling“. Auch die Sprachförderung findet im Rahmen der Wirkungsanalyse Berücksichtigung: Derzeit werden von der Stabsstelle Kommunales Bildungsmanagement im Rahmen eines Pretests Sprachstandserhebungen ausgewertet, die von den Einrichtungen routinemäßig durchzuführen sind. Dieser Pretest soll Ausgangspunkt für eine Vollerhebung bei den Standorteinrichtungen sein. Die Münchner Förderformel ist ein gutes Beispiel für die Förderung der Bildungsgerechtigkeit mit Instrumenten des kommunalen Bildungsmanagements. Die Fördermaßnahme leistet einen Beitrag für mehr Chancengerechtigkeit in München und zeigt die wichtige Stellung des kommunalen Bildungsmanagements und auch des Bildungsmonitorings innerhalb eines wirkungsorientierten Steuerungskreislaufs.

Kommunales Bildungsmanagement in München

Anfang der 2000er Jahre begann die Landeshauptstadt München mit dem Aufbau eines kommunalen Bildungsmonitorings und veröffentlichte bereits 2006 ihren ersten kommunalen Bildungsbericht. 

Seitenblick

Bedarfsorientierte Ressourcensteuerung im Schulbereich

1 vgl. Beitrag von Sebastian Niedlich in diesem Dossier.
2 Neben den Geschäftsfeldern KITA, Schule und Sport wurde das Kommunale Bildungsmanagement als eigenständiges viertes Geschäftsfeld im Referat für Bildung und Sport etabliert. 
3 Angrenzende Professionen wie Heilpädagoginnen und Heilpädagogen, Logopädinnen und Logopäden, Lehrerinnen und Lehrer, aber auch Psychologinnen und Psychologen und weitere Berufsgruppen vervollständigen die Teams vor Ort. Die unterschiedlichen Berufsgruppen tragen wesentlich zu einer multiprofessionellen Verständigung über die vielen Herausforderungen in den einzelnen Kindertageseinrichtungen sowie über die Bedingungen, unter denen die Kinder aufwachsen, bei.