2. Kapitel - Praxisbeispiel Mannheim

Wirkungsorientierte Steuerung als Teil einer kommunalen Gesamtstrategie
Von Heike Fleischmann, Stadt Mannheim, und Dr. Daniel März, Transferagentur für Großstädte
 
Bildung in Mannheim
Gleiche Bildungschancen, Talentförderung und ein gutes Zusammenleben in Vielfalt für alle Kinder und Jugendliche sind in Mannheim strategische Ziele der Bildungspolitik. Dabei ist Mannheim als eine der mittelgroßen deutschen Großstädte von einer super-diversen Stadtbevölkerung geprägt.20 In Mannheim leben circa 320.000 Einwohnerinnen und Einwohner (Stand Mai 2019), die aus 169 Herkunftsländern stammen. Einen Migrationshintergrund hat circa die Hälfte der unter 27-Jährigen.
Insgesamt zeigt sich in Mannheim, dass der Anteil des Migrationshintergrundes umso höher ist, desto jünger die Altersgruppen sind. So hat beispielsweise mehr als jedes zweite Kind (53,4 Prozent) in Mannheimer Kindertageseinrichtungen einen Migrationshintergrund und für 37,5 Prozent der Kinder ist Deutsch nicht die Familiensprache.21 Daneben befindet sich Mannheim in einer demografischen Wachstumsphase. Verlässliche Prognosen sind wie in fast allen Großstädten schwierig, aber Mannheim erwartet ein Wachstum der Bevölkerung bis zum Jahr 2036 um circa acht Prozent.
Der vierte Mannheimer Bildungsbericht (2018)22 hebt deutlich hervor, dass neben der sozialen Herkunft insbesondere auch der Migrationshintergrund und die Berufstätigkeit der Eltern wichtige Einflussfaktoren für den Bildungserfolg von Kindern und Jugendlichen sind.
Wohnungsbau, Fachkräftemangel, der Umgang mit urbaner Diversität, Fragen der Integration und demografischer Wandel sind daher nur einige der Herausforderungen, vor denen Mannheim steht. Das hat Auswirkungen auf die Mannheimer Bildungslandschaft. Denn damit verbunden sind Fragen an die quantitative und qualitative Ausgestaltung frühkindlicher, schulischer und außerschulischer Bildungsangebote und Fördermaßnahmen. Auf diese Herausforderungen muss die kommunale Planung Antworten haben und eine bedarfsgerechte soziale Bildungsinfrastruktur bereitstellen.23
 
Das Prinzip der wirkungsorientierten Steuerung in Mannheim
In Anlehnung an die Definition der Kommunalen Gemeinschaftsstelle für Verwaltungsmanagement (KGSt) beschreibt Heike Fleischmann das Prinzip der wirkungs- orientierten Steuerung in Mannheim als das, was die Produkte der Verwaltung auslösen. „Entscheidend ist nicht (…) die reine Leistungserstellung, sondern das Ergebnis, das beim Empfänger der kommunalen Leistung, der jeweiligen Zielgruppe (…) erreicht wird“.24 Gerade bei knapper werdenden städtischen (Finanz-) Ressourcen und gleichzeitig wachsenden kommunalen Auf- und Ausgaben wird nicht nur ein sparsamer Umgang mit den vorhandenen Ressourcen immer notwendiger, sondern die Ausgaben, die sich in konkreten Maßnahmen wiederfinden, sollten auch Wirkungen erzielen. Im Zentrum steht also eine effizientere, dienstleistungs- und wirkungsorientierte sowie bürgernahe Verwaltung.25
 
Den Grundgedanken – die wirkungsorientierte Steuerung von Maßnahmen – setzt Mannheim innerhalb eines großangelegten Change-Prozesses seit dem Jahr 2009 um. Ziel ist es, eine kommunale Gesamtstrategie zu entwickeln, die für alle Fachbereiche ein Zielsystem mit insgesamt sieben strategischen Zielen zur zukünftigen Entwicklung der Stadt vorsieht.26 Dieses Managementzielsystem ist Grundlage der wirkungsorientierten Steuerung in Mannheim und stellt ein Bindeglied zwischen der kommunalen Gesamtstrategie und den Managementzielen der einzelnen Fachbereiche dar. Die strategischen Ziele sollen sowohl den Fachbereichen als auch der politischen Diskussion als Orientierung für die inhaltliche Schwerpunktsetzung als auch für die wirkungsorientierte Umsetzung von Maßnahmen dienen.
 
Die Gesamtverantwortung der strategischen Steuerung liegt bei der Verwaltungsspitze, ein Referat des Oberbürgermeisters. Von dort wird das Mannheimer Managementzielsystem in Zusammenarbeit mit den einzelnen Fachbereichen entwickelt und koordiniert.
 
Gleichzeitig wurde der Haushalt der Stadt Mannheim auf das Zielsystem abgestellt (2012/2013) und seit dem Jahr 2016 hat die Verwaltung komplett auf die wirkungsorientierte Steuerung umgestellt. So fließen beispielsweise in Beschlussvorlagen die strategischen Ziele, die Wirkungsziele und die Fachbereichsziele mittlerweile immer mit ein. Der Haushalt ist somit von der reinen Input-Steuerung zur Output-Steuerung übergegangen und es wird bei jeder Haushaltsanmeldung unter anderem abgefragt: „Was verfolgt ihr mit der Maßnahme?“, „Was ist das Ziel der Maßnahme?“, „Welche Kennzahl ist davon betroffen?“. Gerade im Bildungsbereich werden Kennzahlen auch hinterfragt. Kennzahlen brauchen einen Steckbrief. Zudem ändern sich Kennzahlen auch immer mal wieder. Eine Output-Steuerung bezieht sich auf die unmittelbare Wirkung einer Maßnahme, eines Projekts oder einer Intervention. Mithilfe des Managementzielsystems und installierter Steuerungsinstrumente ist es möglich, den Output der Maßnahmen zu beschreiben und darzustellen, was dadurch jetzt im Vergleich zu vorher anders sein soll.
 
Das Managementzielsystem im Fachbereich Bildung
Aus Sicht des Bildungsbüros ist das strategische Ziel der Bildungsgerechtigkeit (Ziel 5)27 von zentraler Bedeutung. Alle Bestrebungen und Maßnahmen, ob es den Schulbau, die Kindertagesbetreuung oder den Ganztagsschulausbau betrifft, zielen auf die Verbesserung der Bildungsgerechtigkeit ab. Zusammenleben, Toleranz und Integration (Ziel 4) ist dem Fachbereich Bildung ebenfalls ein wichtiges Anliegen sowie Talente (Ziel 2) zu gewinnen und zu fördern. Auch die Unterstützung des bürgerschaftlichen Engagements (Ehrenamt) (Ziel 7) wird vom Fachbereich Bildung als wichtiges strategisches Ziel erfasst und spielt mittlerweile in vielen Maß- nahmen eine zentrale Rolle (beispielsweise interkulturelle Elternmentoren).28 Es zeigt sich sehr deutlich, dass das Querschnittsthema „Bildung“ beinahe alle strategischen Ziele der Stadt Mannheim berührt.
Wie auch für den Fachbereich Bildung haben alle Fachbereiche und Abteilungen in Mannheim ein eigenes Managementzielsystem entwickelt und auf dieser Grundlage nochmal Ziele und Kennzahlen erarbeitet, die für die wirkungsorientierte Steuerung von Angeboten und Maßnahmen herangezogen werden (vgl. Abbildung Ziele für den Fachbereich Bildung). Diese jeweiligen Ziele und Kennzahlen dienen letztlich als Grundvoraussetzung, Wirkungen von Bildungsmaßnahmen beschreiben zu können.
Jedes der Leistungs- und Wirkungsziele hat noch einmal eigene Kennzahlen. Alle zwei bis drei Jahre erfolgt eine Überarbeitung des Zielsystems, um leicht nachjustieren zu können. Dieses Managementzielsystem im Fachbereich Bildung wird nicht nur verwaltungsintern, sondern auch verwaltungsextern an die Partner und Schulen kommuniziert. Ihnen ist somit der zentrale Stellenwert wirkungsorientierter Steuerung in Mannheim bewusst, sie kennen und respektieren dies. Projekte und Maßnahmen werden vom Fachbereich Bildung an den Leistungs- und Wirkungszielen sowie an die Kennzahlen angepasst. Auch die Zielvereinbarungen mit den Bildungspartnern basieren auf dem Managementzielsystem.
 
 
Wo will das Mannheimer Bildungsmanagement bei dem Thema wirkungsorientierte Steuerung in zehn Jahren stehen?
Zusammen mit anderen städtischen Fachbereichen und Ämtern soll ein fächerübergreifendes, integriertes Sozialmanagement realisiert werden, mit gemeinsamen Betrachtungsperspektiven, Definitionen, einer übergreifenden Sozialraumtypologie und vor allem auch gemeinsamen Handlungsansätzen. Außerdem soll das Monitoring schneller und besser auf aktuelle Fragestellungen und Herausforderungen reagieren können. Für die Themen Bildung- und Chancengerechtigkeit sowie soziale Teilhabe sollen ämterübergreifende Antworten gefunden werden.
Das alles soll auch transparent und anschlussfähig für Partner sein, die mit der Verwaltung Mannheims dieselben oder verwandte Zielsetzungen verfolgen. Zugleich soll damit eine Grundlage für politische Entscheidungen und Diskussionen geschaffen werden.
Kommunales Bildungsmanagement in Mannheim
Das kommunale Bildungsmanagement der Stadt Mannheim ist in der Abteilung Bildungsplanung/ Schulentwicklung des Fachbereichs Bildung angesiedelt und im Rahmen eines 2008 beginnenden großangelegten Change-Prozesses entstanden. Die Abteilung bündelt und koordiniert viele Maßnahmen, die vorher auch in anderen städtischen Dienststellen angesiedelt waren, wie beispielsweise der Bereich des Übergangsmanagements Schule-Beruf. Dazu gehören das gesamte Bildungsmonitoring des Fachbereichs Bildung (auch fachbereichsübergreifend im „Bildungsdezernat“), sämtliche freiwillige Zuschussmaßnahmen des Fachbereichs Bildung sowie drittmittelteilfinanzierte Projekte, die in Schulen verortet sind. Zu den bekanntesten Maßnahmen zählen Lernen vor Ort (2009 – 2014), das Mannheimer Unterstützungssystem Schule (MAUS), ein Quadratkilometer Bildung (2009 – 2019) und die Kommunale Koordinierung der Bildungsangebote für Neuzugewanderte (ein Bundesprojekt).