1. Kapitel

Seitenblick

 Die moderne Verwaltung: Kommunale Koordinierung im Kontext vom Neuen Steuerungsmodell und kommunalen Bildungsmanagement

Seit Beginn der 1980er Jahre wird über die Neugestaltung öffentlicher Verwaltungen diskutiert. Im Mittelpunkt dieser Debatte steht die Kritik allzu unflexibler und ineffizienter Verwaltungsstrukturen. Die Antwort auf die Kritik war das New-Public-Management (NPM), das sich international als führendes Reformmodell zuerst im angelsächsischen und skandinavischen Raum etablierte.1 Spätestens seit den 1990er Jahren gewann die New-Public-Management-Bewegung auch in Deutschland an Bedeutung.2 Gründe waren steigende Kosten der Deutschen Einheit, eine Veränderung von Leitbildern im öffentlichen Sektor und eine zunehmende Haushaltskrise auf kommunaler Ebene, die vielerorts zu Problemen der Aufrechterhaltung der kommunalen Daseinsvorsorge führte 3. Im Zentrum dieser Verwaltungsmodernisierung, die unter dem Begriff „Neues Steuerungsmodell“ (NSM) bekannt wurde, stand das Ziel einer „effizienteren, dienstleistungsorientierteren und bürgernahen Verwaltung“4.

Maßgeblich von der Kommunalen Gemeinschaftsstelle für Verwaltungsmanagement (KGSt) entwickelt und verbreitet, schloss das „Neue Steuerungsmodell“ eine bis dahin in Deutschland bestehende konzeptionelle Lücke kommunaler Reformbemühungen. 5 Lag das Augenmerk bis Ende der 1980er Jahre auf der Analyse von Defiziten in den Verwaltungen, so wurde nun ein „umfassendes Konzept [vorgestellt], um die verschiedenen Verbesserungsvorschläge zu einem neuen Verwaltungssystem zusammenzuführen“6. Diesem Modell wurde große Aufmerksamkeit zuteil, als Gerhard Banner, der damalige Direktor der KGSt, in einem Artikel von einem „System organisierter Unverantwortlichkeit“ 7 deutscher Verwaltungen sprach.

Im Kern geht es dem NSM um Effizienz, Effektivität und Kundenorientierung kommunaler Verwaltungen. Ziel war es aufzuzeigen, dass kommunale Leistungen qualitativ und quantitativ ebenso effizient und effektiv wie von privatwirtschaftlichen Unternehmen angeboten werden können. Dazu sei es vor allem notwendig, die Verwaltung zu Dienstleistungs- und Servicezentren umzugestalten.8 Allerdings darf das „Neue Steuerungsmodell“ nicht als abgeschlossenes Modell verstanden werden. Vielmehr handelt es sich um ein Sammelsurium an Reformelementen, die immer weiterentwickelt wurden.9 So ist es auch zu erklären, dass das Modell von kaum einer Kommune „als Ganzes zur Grundlage ihres Modernisierungsprozesses gemacht“10 wurde.

Mitte der 1990er Jahre haben zahlreiche Kommunen begonnen, das „Neue Steuerungsmodell“ einzuführen, wodurch es als bedeutendste Reformstrategie deutscher Kommunalverwaltungen angesehen werden kann. Insbesondere bei mittleren und großen Kommunen stieß das NSM auf große Zustimmung und „verbreitete sich in den Städten binnen weniger Jahre wie ein Buschfeuer“11.

Indes wird der Umsetzungserfolg des „Neuen Steuerungsmodells“ nach anfänglicher Euphorie in Theorie und Praxis unterschiedlich bewertet und ergibt ein differenziertes Bild: für die einen Beobachter kann bei weitem nicht die Rede davon sein, dass die Reform flächendeckend und umfassend umgesetzt wurde.12 Zwar haben zahlreiche Kommunalverwaltungen ihre Aufbauorganisationen umgestaltet und Hierarchieebenen abgebaut. Allerdings blieb vielfach die strategische Ausrichtung des „Neuen Steuerungsmodells“ unberücksichtigt, was u. a. „in vielen Kommunen eine Mischung aus Frust, Ratlosigkeit und Durchhalteparolen“ 13 auslöste und zu einem Rollback der Verwaltungsstrukturen sowie zum Einsatz „altbewährter Handlungsroutinen“ führte.14 Andere Beobachter ziehen eine positivere Zwischenbilanz: Auch wenn nur wenigen Kommunen eine „ganzheitliche Implementierung“ des Modells gelungen ist, so hat sich doch „die kommunale Welt verändert und dort zu administrativer Professionalität geführt“15. Die KGSt als „Erfinderin“ des „Neuen Steuerungsmodells“ sieht das Hauptproblem des unzureichenden Umsetzungserfolges am mangelnden Verständnis des Modells von Seiten der kommunalen Akteure, da meist nur bestimmte Bausteine umgesetzt wurden.16 Mittlerweile hat die KGSt die Grundgedanken des „Neuen Steuerungsmodell“ in ein „Kommunales Steuerungsmodell“ (KSM) überführt, um das Modell an die heutigen Herausforderungen kommunaler Verwaltungspraxis anzupassen.

Parallel zur Diskussion der Steuerung kommunaler Verwaltungen und maßgeblich durch den „PISA-Schock“ hat spätestens Anfang der Nuller-Jahre das Thema der Bildungsteuerung (Educational Governance) die Verwaltungsreformdebatte erobert. Wurden kommunale Bildungsaufgaben vormals als eher randständiges Thema betrachtet, ist in den zurückliegenden 20 Jahren ein Paradigmenwechsel in der kommunaler Bildungspolitik erkennbar, der zu einer sukzessiven Regionalisierung des Bildungswesens führte.17 Mangelnde Transparenz hinsichtlich der Bildungssituation und des -systems, fehlende Kooperations- und Koordinierungsstrukturen zwischen den zahlreichen Bildungsakteuren innerhalb und außerhalb der Verwaltung sowie Hemmnisse bei der strategischen Steuerung des Bildungssystems vor Ort führen zu einem erhöhten Handlungsdruck und lässt die Kommunalverwaltung „als Koordinator und Strategiegeber ins Zentrum“ 18 rücken.

Insofern sehen sich immer mehr Kommunen gefordert, die unterschiedlichen kommunalen Bildungsbereiche (bspw. außerschulische (Erwachsenen-) Bildung, Museen, Bibliotheken oder Volkshochschulen) miteinander zu verknüpfen und die beteiligten Akteure untereinander zu vernetzen, wodurch Bildung auf der kommunalen Ebene ein zentrales Querschnittsthema darstellt.19 Eingeleitet wurde dieser Wandel kommunaler Bildungsteuerung u. a. durch die Aachener Erklärung (2007), die Münchener Erklärung (2012) und der Einberufung des „Innovationskreis Weiterbildung“ (2008), aus dem die Idee des Programms „Lernen vor Ort“ (2009 – 2014) hervorging. Im Kern geht es bei der kommunalen Bildungssteuerung um die gemeinschaftliche Gestaltung des kommunalen Bildungssystems durch Politik, Verwaltung, Bildungsinstitutionen, Stiftungen, Verbände, Zivilgesellschaft und Wirtschaft. Ein großer Schritt ist dabei der Aufbau eines datenbasierten kommunalen Bildungsmanagements (DKBM), das verschiedene Funktionsbereiche kommunaler Bildungssteuerung miteinander verzahnt, koordiniert und steuert, um bildungspolitische Entwicklungsziele zu verwirklichen.20

Hier liegt auch die Stärke des Ansatzes eines kommunalen Bildungsmanagements begründet: Das „Neue Steuerungsmodell“ basiert in großen Teilen auf der Einführung betriebswirtschaftlicher Management-Steuerungs- Elemente, was u. a. einzelne herausragende und einflussreiche Akteure hervorhebt, andere hingegen isoliert voneinander betrachtet. Wären allerdings bei der Gestaltung des kommunalen Bildungssystems nur besonders einflussreiche Akteure involviert, könnte das nicht nur auf Kosten der kommunalen bildungspolitischen (Entwicklungs-)Ziele gehen, sondern auch zu Verlusten der Wirkungsorientierung führen. Vor allem das zentrale Wissen und die Zugänge unbeteiligter Akteure gingen möglicherweise verloren. Diese Ressourcen sind jedoch von hoher Relevanz, stellt doch das Thema Bildung, ausgehend von einem ganzheitlichen Bildungsbegriff, eine kommunale Gemeinschaftsaufgabe dar. Die vielfältigen Herausforderungen im Bildungssystem erfordern daher eine zeitgemäße Kooperations- und Koordinierungskultur, die über Zuständigkeits- und Professionsgrenzen hinausgeht.

Ein weiterer Nutzen, der dem kommunalen Bildungsmanagement zugeschrieben werden kann, ist das Instrument des datenbasierten Monitorings. Hier werden die zentralen Informationen über die Bildungssituation einer Kommune zusammengeführt, ausgewertet und interpretiert. Aus den gewonnenen Daten können beispielsweise nicht nur Bildungsberichte und weitere Publikationen entstehen. Die Daten bieten darüber hinaus eine gute Grundlage, Bedarfe zu erkennen, Angebote bedarfsgerecht anzupassen, Ressourcen dort einzusetzen, wo sie gebraucht werden und bildungspolitische Diskurse zu versachlichen. Das gewonnene Wissen kann folglich eine hohe Steuerungsrelevanz aufweisen und führt bestenfalls zu Steuerungsgewinnen des Bildungssystems vor Ort.

Wird daher ein DKBM der Kommunalverwaltung nicht von oben „übergestülpt“, sondern von möglichst allen relevanten kommunalen Akteuren mitentwickelt und getragen, besteht die Chance, das breite Wissensspektrum aller beteiligten Akteure zu nutzen und zu koordinieren (Multiprofessionalität). Bestenfalls trägt diese Vorgehensweise zu einer kreativen vernetzten Organisation und gemeinschaftlichen Führungspraxis bei, wodurch es sich besonders gut eignet, auf die aktuellen Herausforderungen bei der Gestaltung, Steuerung und Koordinierung des kommunalen Bildungssystem proaktiv zu reagieren.21

Endnoten: 

1 Sander, Christian: Das Neue Steuerungsmodell –Eine Evaluation der Verwaltungsmodernisierung in der Stadt Kaarst, 2010., S. 1.

2 1995 konnten 40 Prozent der Kommunen keinen ausgeglichenen Haushalt aufstellen (vgl. Carrara, Christiane: Verwaltungsmodernisierung durch Reengineering. Zur Tragfähigkeit des Neuen Steuerungsmodells. 2002.).

3 Vgl. Holtkamp, Lars: Das Scheitern des Neuen Steuerungsmodells. In: dms – der moderne Staat – Zeitschrift für Public Policy, Recht und Management, 2008, Heft 2.

4 Grohs, Stephan: Die Umsetzung des Neuen Steuerungsmodells - eine empirische Bestandsaufnahme. In: Hagn, Julia et. al (Hrsg.): Modernisierung der kommunalen Sozialverwaltung: soziale Arbeit unter Reformdruck? 2012., S. 103.

5 Vgl. Kommunale Gemeinschaftsstelle für Verwaltungsmanagement (KGSt): Das Neue Steuerungsmodell. Begründung. Konturen. Umsetzung, KGSt-Bericht 5/1993, Köln 1993.

6 Sander 2010, S.8.

7 Banner, Gerhard: Von der Behörde zum Dienstleistungsunternehmen. Die Kommunen brauchen ein neues Steuerungsmodel. In: Verwaltung Organisation Personal, 1/1991., S. 6.

8 Schneider, Arne: Vom Neuen Steuerungsmodell zum Kommunalen Steuerungsmodell. In: Niedersächsischer Städtetag (NST), Heft 3 – 4, 2014., S. 23.

9 Grohs 2012, S. 103.

10 Kommunale Gemeinschaftsstelle für Verwaltungsmanagement (KGSt): Das Neue Steuerungsmodell: Bilanz der Umsetzung, KGSt-Bericht 2/2007, Köln., S. 61.

11 Holtkamp 2008, S. 423.

12 Vgl. Kuhlmann, Sabine: Hat das „Neue Steuerungsmodell“ versagt? Lehren aus der „Ökonomisierung“ von Politik und Verwaltung. In: Verwaltung & Management, 3/2006., S. 150.

13 Bogumil, Jörg; Reichard, Christoph: Perspektiven kommunaler Verwaltungsmodernisierung. In: Bogumil, Jörg et. al (Hrsg.): Perspektiven kommunaler Verwaltungsmodernisierung, 2007., S. 85.

14 Grohs 2012, S. 122.

15 Schneider 2014, S. 24.

16 KGSt 2007.

17 Vgl. Niedlich, Sebastian (2016): Regionalisierung des Bildungswesens in Deutschland. In: Arbeitsgruppe „Lernen vor Ort“ (Hrsg.): Kommunales Bildungsmanagement als sozialer Prozess. Studien zu „Lernen vor Ort“.

18 AG Lernen vor Ort 2016.

19 Vgl. Deutsches Zentrum für Luft- und Raumfahrt e. V. (DLR) (Hrsg.): Bildung gemeinsam gestalten. Ein Leitfaden für ein datenbasiertes kommunales Bildungsmanagement. Bonn 2015.

20 Ebd.

21 Vgl. Brüsemeister, Thomas: Die fünf Finger der Hand der Kooperation – Anregungen aus dem Governance- Konzept für die kommunale Netzwerkarbeit im Bildungswesen. In: Suthues, Bettina (Hrsg.): Kommunales Bildungsmanagement und Netzwerkgestaltung: Potenziale und Herausforderungen vernetzter Bildung. Transferagentur Kommunales Bildungsmanagement NRW / Institut für soziale Arbeit e. V., Münster 2016.