Migration hat es in Deutschland stets gegeben. Die Gewohnheiten, die politischen Ansichten, kulturelle und religiöse Werte sind Gegenstand ständiger Entwicklung und Veränderung. Mit der zunehmenden Globalisierung und dem Fortschreiten des europäischen Integrationsprozesses seit dem Ende des Zweiten Weltkrieges hat sich unsere Gesellschaft – wie die der meisten westlichen Länder – in vielerlei Hinsicht geöffnet. Sie hat sich für Zuwanderung geöffnet und hat nach und nach das Paradigma für den Umgang mit Immigration verändert.

Die bis heute vielerorts gelebte Willkommenskultur ist die eine Seite dieser gesellschaftlichen Öffnung. Das Integrationsbarometer 2018 ergab, dass der Zuspruch für Migration und das Zusammenleben von Einheimischen und Zugewanderten in Deutschland weiterhin sehr hoch bleibt.² „Die weit überwiegende Mehrheit der Bevölkerung steht Migration und Flüchtlingen positiv gegenüber, und ist der Meinung, dass Migration und Flüchtlinge Deutschland kulturell bereichern und zu wirtschaftlichem Erfolg dieses Landes beitragen“, so Annette Widman-Mauz als Integrationsbeauftragte der Bundesregierung.³

Auf der anderen Seite zeigen Wahlerfolge rechtspopulistischer Parteien und der Anstieg rassistisch motivierter Straftaten seit 2015, dass zunehmend Menschen der Offenheit und Diversität unserer Gesellschaft skeptisch bis feindlich gegenüberstehen.⁴ Der Soziologe und Politologe Aladin El-Mafalaani sieht in diesem paradoxen „Widerspruch“ den Beleg für das Zusammenwachsen der Gesellschaft. Der Weg zur offenen Gesellschaft sei „kein gemütlicher Prozess“, aber die offene Gesellschaft habe bereits ein „Niveau erreicht, das ihre Vordenker nicht für realisierbar gehalten hätten“.⁵ Ähnlich bewertet es auch Michael Hüther, Direktor des Instituts der deutschen Wirtschaft Köln. Er attestiert Deutschland, ein Land zu sein, das dank wirtschaftlicher Stabilität und der großen gesellschaftlichen Offenheit inzwischen eine moderne Gesellschaft sei. Durch eine Reihe von Initiativen und Gesetzen in Bereichen wie der Gleichbehandlung (das Allgemeine Gleichbehandlungsgesetz und die „Ehe für alle“) und der Integration (z. B. das Zuwanderungsgesetz oder die gesetzlichen Regelungen zur doppelten Staatsbürgerschaft) habe in den vergangenen gut zwei Jahrzehnten eben der eingangs erwähnte gesellschaftspolitische Paradigmenwechsel stattgefunden – hin zu einer offeneren Gesellschaft.⁶

Einwanderung und die Diversifizierung der Gesellschaft werden demnach vor dem Hintergrund des demografischen Wandels und starker Veränderungen in der Arbeitswelt als Chance verstanden. Die veränderten Lebensweisen der Bevölkerung und die Herausforderungen einer globalisierten Welt im Zeitalter der Digitalisierung und des Klimawandels erfordern entsprechende Strategien von Politik und Verwaltung. Aufgabe der Kommunen ist die Stärkung und Sicherung des gesellschaftlichen Zusammenhalts. Sie müssen die individuelle Entfaltung und Entwicklung der Menschen durch gleiche Chancen in der Bildung und auf dem Arbeitsmarkt sowie die gleichzeitige Verantwortungsübernahme füreinander fördern. Eine kohärente kommunale Integrationspolitik, die Einwanderung als Entwicklungschance begreift, kann vor dem Hintergrund niedriger Geburtenraten und Bevölkerungsverlusten in ländlichen und strukturschwachen Regionen ein wichtiger Standortfaktor für Kommunen sein.⁷

Die deutsche Einwanderungspolitik war lange geprägt von den Erfahrungen mit der Anwerbung und Integration ausländischer Arbeitskräfte zwischen 1955 und 1973. Insbesondere mit dem schleichenden Niedergang der alten Industrien wurde aufgrund der Ölpreiskrise 1973 ein Anwerbestopp veranlasst. Entgegen der damit verbundenen Erwartung, die Gastarbeiter würden in ihre Heimatländer zurückkehren, entschieden sich viele dafür, in Deutschland zu bleiben.

Migration nach Deutschland hat sich im Lauf der Zeit ausdifferenziert. Ein Grund hierfür war zunächst der Zuzug von Angehörigen der Gastarbeiter. Insbesondere jedoch hat sich die Migration nach Deutschland durch eine mit dem Strukturwandel am Arbeitsmarkt und in der Weltwirtschaft einhergehende globalere Migration verändert. Zudem haben Fluchtbewegungen aus unterschiedlichen Ländern und Konfliktregionen die Vielfalt der Zuwanderer verstärkt.⁸ Der fortschreitende europäische Integrationsprozess mit der Öffnung der Grenzen zwischen den Schengen-Staaten hat schließlich auch die Binnenmigration innerhalb der Europäischen Union verstärkt.

Die Journalistin Jutta Roitsch bezeichnet den Glauben an Gymnasium und betriebliche Lehrlingsausbildung in Deutschland als eine „nationale Gewissheit“⁹ Hinter dieser Polemik verbirgt sich ein politisches wie gesellschaftliches Problem: der Bildungserfolg hängt in Deutschland nach wie vor sehr stark von der sozialen Herkunft ab. Besonders betroffen von der Chancenungleichheit sind Kinder und Jugendliche mit Migrationshintergrund.¹⁰

Der wirtschaftliche und damit einhergehende gesellschaftliche Aufstieg gelingt nur selten. Mit dem Ziel, eine Startgerechtigkeit für die Bürgerinnen und Bürger zu erreichen, wurde bereits seit 1975 über eine Regionalisierung der Bildung diskutiert.¹¹ Die starke Selektionsfunktion des deutschen Schulsystems wurde durch die erste PISA-Studie abermals deutlich. Das Bundesjugendkonsortium (BJK) forderte daher 2001, Bildung als eine Querschnittsaufgabe zu definieren, die nicht nur Schule im Blick haben dürfe. Demnach forderte das BJK „eine Neujustierung der Bildungsaufgaben und eine übergreifende Verknüpfung der unterschiedlichen Bildungsinstitutionen“, dies auch unter Beachtung der „Lebensperspektiven und Teilhabechancen junger Menschen“.¹² Mit dem zwölften Kinder- und Jugendbericht (BMFSFJ 2005) wurde der Wunsch nach integrierten kommunalen Handlungskonzepten mit der Forderung zur Entwicklung kommunaler Bildungslandschaften verbunden. Der Deutsche Städtetag hat sich 2007 in der Aachener Erklärung zu den kommunalen Bildungslandschaften als „Leitbild des Engagements der Städte im Sinne eines vernetzten Systems von Erziehung, Bildung und Betreuung“ bekannt.¹³

Der Anteil der Bevölkerung mit Migrationshintergrund variiert zwischen den an der Fördermaßnahme des BMBF teilnehmenden Kommunen sehr stark und reicht von über 40 % bis unter 5 %. Dabei steigt in der Regel der Migrationsanteil mit der Bevölkerungsgröße. So haben Großstädte auch eine prägende Rolle in der Entwicklung kommunaler Integrationspolitik in Deutschland eingenommen. Inzwischen sind viele Unterschiede zu ländlich geprägten Räumen jedoch geschrumpft, so dass auch viele Landkreise und kleinere Städte migrationserfahren sind und eigene kommunale Integrationspläne entwickelt haben.

Durch die in Artikel 28 Abs. 2 des Grundgesetzes garantierte kommunale Selbstverwaltung sind Kommunen als zentrale Träger der öffentlichen Verwaltung verantwortlich für die administrative Bearbeitung der Integrations- und Migrationspolitik.17 Bund, Länder, Kommunen, Stiftungen, Verbände und Migrantenorganisationen haben sich 2007 mit dem Nationalen Integrationsplan auf gemeinsame integrationspolitische Leitlinien und Zielsetzungen geeinigt und sind übereingekommen, dass Integrationspolitik konsequent als Querschnittsaufgabe verstanden werden muss.¹⁴

Für die Implementierung von integrationspolitischen Handlungsansätzen ist die Frage der Zuständigkeiten der kommunalen Ebene entscheidend. Dabei spielen die Entscheidungskompetenzen von Bund und Ländern (z. B. in der Schulbildung) ebenso eine Rolle wie auch lokale Einflussfaktoren. Kommunen definieren ihre Integrationsaufgaben daher unterschiedlich. Bisher lag der Fokus lokaler Integrationsarbeit eher auf der Lösung sozialer Probleme und deren Prävention. Eine potenzial-orientierte und strategisch ausgerichtete Integrationspolitik ist ein neueres Phänomen.¹⁵ Integration geschieht zwar vor Ort, dennoch sind die Handlungsspielräume der Kommunen unterschiedlich groß. Sie können die Bedingungen nicht allein beeinflussen.

Bei pflichtigen Selbstverwaltungsaufgaben in den Bereichen Erziehung, Soziales und Gesundheit sind Gestaltungsmöglichkeiten durch Entscheidungen und Zuständigkeiten von Bund und Land eingeschränkt. Der Subsidaritätsgrundsatz verpflichtet die Kommunen Aufgaben im Bereich der vorschulischen Betreuungsangebote, der Sozial- und Familienberatung sowie der Jugendhilfe an freie Träger zu übertragen und dies zu finanzieren. Die Kommunen besitzen hingegen einen großen Spielraum im Bereich der freiwilligen Aufgaben, wo jedoch ihre Haushaltslage (mit-)entscheidend für den Umfang des Engagements ist. In diesem Spannungsfeld wird der Kommune daher eine Rolle als Moderatorin der Integration beigemessen, die dort aktiv wird, wo sie keine unmittelbare Zuständigkeit besitzt.¹⁶

Die für die Studie der Friedrich-Ebert-Stiftung befragten Kommunen sahen nach 2015 vor allem einen Bedarf an Koordination der Flüchtlings- und Integrationspolitik zwischen Bund, Ländern und Kommunen. Um alle Kräfte in der Umsetzung integrationspolitischer Handlungsfelder zu nutzen, betont die Studie die Relevanz stärkerer Koordination des ehrenamtlichen Engagements, der Zusammenarbeit von Verwaltung und Flüchtlingsinitiativen. Diese Koordination sei auch für die Stärkung der lokalen Kooperationsstrukturen mit externen Akteuren wichtig. Der wachsende Bedarf an Sprachförderungsangeboten und die Integration am Arbeitsmarkt verstärken die Forderung nach mehr Koordination. Die befragten Kommunen nannten als zentrale Entwicklungsfelder ihrer Integrationspolitik Kooperation und Vernetzung, ressortübergreifendes Handeln sowie strategische Orientierung. Dafür müsse Integrationspolitik als ressortübergreifende Querschnittsaufgabe in der Verwaltung sowie als gemeinsame Aufgabe von Politik, Verwaltung, Wirtschaft und Zivilgesellschaft verstanden werden.¹⁷

Die Autoren der genannten Studie der Friedrich- Ebert-Stiftung haben die wichtigsten Herausforderungen der Kommunen in der Aufnahme und Integration von Geflüchteten identifiziert. Dies sind neben Fragen der Unterbringung, Versorgung, Sprachförderung, Qualifizierung und Beschäftigung auch Aspekte des Zusammenlebens. Hierfür müssen Kommunen Begegnung und Information organisieren, die lokale Bevölkerung einbinden und soziales Engagement fördern, um letztlich auch präventiv gegen Fremdenfeindlichkeit vorzugehen.

Im Rahmen der Selbstverwaltung besitzen Kommunen eine Reihe von Ressourcen, die sie in der Bewältigung der Integrationsarbeit einsetzen können. In der Studie wurden dafür drei Faktoren identifiziert:

• Bürgerinnen und Bürger (freiwilliges Engagement, aktive und offene Vereine und Initiativen)
• Kommunalverwaltung und lokale Kooperationskultur (Koordination des ehrenamtlichen Engagements durch Verwaltung, Willkommenskultur, interkulturelle Öffnung von Verwaltung, Konzept zur Integration)
• Kontextfaktoren (Arbeitsmarktsituation, gut ausgestattete Bildungs- und Gemeinschaftseinrichtungen, Wohnungsmarkt).

Die Autoren bilanzieren, dass sich mit der Flüchtlings- und Integrationspolitik ein lokales Handlungsfeld entwickelt, „das auf produktive Kooperationsbeziehungen mit den zivilgesellschaftlichen Akteuren vor Ort setzt und die Einbindung der Bevölkerung insgesamt als wichtige Gestaltungsaufgabe ansieht“¹⁸

Diese drei Erfolgsfaktoren benötigen eine aktive koordinierende und moderierende Rolle der Kommunalverwaltung, damit die Ressourcen so eingesetzt werden können, dass sie ihre größtmögliche Wirkung entfalten können. Da sich der Einflussbereich der Verwaltung in den Bereichen der pflichtigen und freiwilligen Aufgaben unterscheidet, bedarf es in der Koordination von Bildungsangeboten für Neuzugewanderte sowohl einer Zusammenarbeit über Ressortgrenzen hinaus, als auch zwischen der Verwaltung und den relevanten Integrations- und Bildungsakteuren in der Kommune.

Den kommunalen Bildungskoordinatoren kommt dabei eine besondere Rolle zu, da sie einige dieser Aufgaben übernehmen können.